DECIZIA nr. 152 din 6 mai 2020referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9,art. 14 lit. c^1)-f) și ale art. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență și a ordonanței de urgență, în ansamblul său, precum și a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, în ansamblul său
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
    • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 387 din 13 mai 2020



    Valer Dorneanu- președinte
    Cristian Deliorga- judecător
    Daniel Marius Morar- judecător
    Mona-Maria Pivniceru- judecător
    Gheorghe Stan- judecător
    Livia Doina Stanciu- judecător
    Elena-Simina Tănăsescu- judecător
    Varga Attila- judecător
    Mihaela Senia Costinescu- magistrat-asistent-șef
    Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu. 1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 9,art. 14 lit. c^1)-f) și ale art. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență și a ordonanței de urgență, în ansamblul său, precum și a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, în ansamblul său, excepție ridicată direct de Avocatul Poporului, care constituie obiectul Dosarul Curții Constituționale nr. 522D/2020.2. La apelul nominal se prezintă, pentru Avocatul Poporului, doamna consilier Ileana Frimu, cu împuternicire depusă la dosar.3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului autorului excepției, care solicită admiterea criticilor formulate, reiterând argumentele prezentate în actul de sesizare a Curții Constituționale. În esență, susține că prevederile art. 14 lit. c^1)-f) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 sunt neconstituționale prin raportare la art. 1 alin. (4),art. 61 alin. (1),art. 53 alin. (1),art. 73,art. 115,art. 126 alin. (2),art. 129 și art. 131 alin. (2) din Constituție, întrucât permit Președintelui României să legifereze în domenii pentru care Legea fundamentală cere intervenția legiuitorului primar (Parlamentul României) sau a celui delegat (Guvernul) prin modificarea unor legi organice și prin restrângerea, în mod expres, dar și implicit, a mai multor drepturi fundamentale: dreptul la libera circulație, dreptul la muncă, dreptul la învățătură, accesul liber la justiție, dreptul la grevă, dreptul la viață intimă, familială și privată, libertatea întrunirilor, dreptul la libera circulație, libertatea economică.4. Cu privire la dispozițiile art. 9 și art. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, autorul sesizării apreciază că acestea vin în contradicție cu prevederile art. 1 alin. (5) și ale art. 23 alin. (11) din Constituție. Prin formularea generică utilizată la art. 9, fapta contravențională nu este configurată prin lege, ci prin numeroase acte administrative de aplicare a legii (hotărâri ale Guvernului, ordonanțe militare, ordine și orice alte acte normative conexe) al căror obiect de reglementare vizează, în realitate, domenii distincte. Or, în ipoteza contravențiilor, pentru a respecta principiul legalității, legiuitorul trebuie să indice în mod clar și neechivoc obiectul material al acestora în chiar cuprinsul normei legale sau acesta să poată fi identificat cu ușurință prin trimiterea la un alt act normativ de rang egal cu care textul sancționator se află în conexiune, în vederea stabilirii existenței contravenției. Este evident că o asemenea manieră de reglementare nu înlătură elementele subiective sau discreționare ce pot interveni în momentul în care agentul constatator interpretează și aplică normele cuprinse în ordonanțele militare sau în celelalte acte normative. Practic, agentul constatator, trecând prin propriul filtru înțelegerea măsurilor dispuse, este pus în situația să aprecieze, în mod discreționar, dacă o anumită conduită a unei persoane fizice este sau nu contravenție, neavând la îndemâna repere clare ce i-ar putea contura fapta contravențională. Nerespectarea principiului nelegalității viciază și aplicarea sancțiunilor contravenționale, care trebuie realizată cu respectarea criteriilor prevăzute de art. 21 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, referitoare la limitele sancțiunilor, respectiv proporționalitatea sancțiunii cu gradul de pericol social al faptei, ținându-se seama de împrejurările în care fapta a fost comisă, de modul și mijloacele de săvârșire, scopul urmărit și urmarea produsă, circumstanțele personale ale contravenientului. Ca atare, la stabilirea proporționalității sancțiunii cu gradul de pericol social al faptei, agentul constatator care aplică sancțiunea trebuie să aibă în vedere atât criteriile enunțate, precum și alte criterii speciale, dacă este cazul.5. Cu privire la încălcarea prevederilor art. 23 alin. (11) din Constituție, autorul sesizării arată că, în lipsa definirii conținutului constitutiv și juridic al faptelor ce constituie contravenții, sub aspect probator, este inversată sarcina probei, fiind prezumate a fi reale aspectele reținute în procesele-verbale de constatare a contravenției, urmând ca persoana fizică sau juridică să facă dovada contrară. Insuficienta descriere a faptei contravenționale nu permite persoanelor să realizeze o apărare eficientă în contradictoriu cu organul constatator, punându-le într-o situație de inferioritate față de organul administrativ, în ceea ce privește posibilitatea formulării de apărări pentru dovedirea nelegalității sau netemeiniciei constatărilor efectuate în cuprinsul procesului-verbal de contravenție.6. Cu privire la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2020, Avocatul Poporului susține că aceasta este neconstituțională, întrucât contravine prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție, respectiv cerinței constituționale care condiționează delegarea legislativă de respectarea interdicției privind afectarea drepturilor și a libertăților constituționale. Textele criticate afectează art. 44,art. 41 și art. 31 din Constituție, referitoare la dreptul de proprietate privată, dreptul la muncă și protecția socială a muncii și dreptul la informație și vizează măsuri de trecere a bunurilor confiscate în proprietatea publică. Astfel, având în vedere maniera extrem de evazivă și generală de reglementare a faptelor contravenționale, în lipsa unor repere clare și concise, agentul constatator va aplica atât sancțiunea contravențională principală a amenzii, al cărei cuantum a crescut considerabil (până la 20.000 lei, pentru persoane fizice, și până la 70.000 lei, pentru persoane juridice), cât și sancțiunea contravențională complementară de confiscare a bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenție. Așadar, este evident că aplicarea cumulativă a celor două sancțiuni este de natură să afecteze în mod consistent și excesiv dreptul de proprietate al contravenientului.7. De asemenea, prevederile art. I pct. 5 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2020, prin care s-a introdus art. 33^1 în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, care suspendă aplicarea normelor legale referitoare la transparența decizională și dialogul social în cazul proiectelor de acte normative prin care se stabilesc măsuri aplicabile pe durata stării de asediu sau a stării de urgență, aduc atingere dreptului la muncă și protecția socială a muncii și dreptului la informație, raportat la art. 53, prin nerespectarea cerinței de proporționalitate în restrângerea exercițiului unor drepturi fundamentale.8. Reprezentantul Ministerului Public susține respingerea criticilor de neconstituționalitate formulate. Arată că prevederile art. 14 lit. c^1)-f) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 reprezintă în realitate o expresie a dispozițiilor art. 93 din Legea fundamentală care atribuie Președintelui României competența instituirii stării de urgență. Întregul articol dă expresie rolului pe care îl are președintele statului, de garant al independenței naționale, al unității și al integrității teritoriale a țării, precum și cel de a veghea la buna funcționare a autorităților, de a asigura în mod permanent buna funcționare a instituțiilor statului și de a se implica în mod activ pentru a proteja cetățenii și bunurile lor în situații excepționale. Constituția impune obligativitatea pentru Președinte de a solicita Parlamentului încuviințarea măsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la luarea acesteia, fiind vorba, așadar, de competențe legale ale Președintelui României și ale Parlamentului. În cazul de față, Parlamentul, prin Hotărârea nr. 3 din 19 martie 2020 și Hotărârea nr. 4 din 16 aprilie 2020, a încuviințat măsura adoptată de Președintele României privind instituirea stării de urgență pe tot teritoriul României, precum și prelungirea cu 30 de zile a măsurii inițiale.9. Reglementarea contravențiilor, prevăzută de art. 28 raportat la art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, trebuie analizată, de asemenea, prin filtrul situației de excepție, și anume starea de urgență al cărei sediu îl reprezintă actul normativ menționat anterior, iar cerința unei configurări în detaliu a faptelor ce constituie contravenție rămâne un deziderat greu de atins în contextul precizat. De altfel, Curtea Constituțională a arătat că în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat, în mai multe cauze, ca, de exemplu, Hotărârea din 25 august 1998, pronunțată în Cauza Hertel împotriva Elveției, sau Hotărârea din 20 mai 1999, pronunțată în Cauza Rekvenyi împotriva Ungariei, că previzibilitatea legii nu trebuie neapărat însoțită de certitudini absolute, iar „certitudinea, chiar dacă este de dorit, este însoțită câteodată de o rigiditate excesivă, or, dreptul trebuie să știe să se adapteze schimbărilor de situație“. Totodată, prin Hotărârea din 25 mai 1993, pronunțată în Cauza Kokkinakis împotriva Greciei, Curtea europeană a apreciat că legiuitorul nu poate opera cu concepte absolute, motiv pentru care folosește uneori noțiuni vagi, care vor fi definite de jurisprudență (Decizia nr. 422 din 4 iulie 2019, paragraful 31).10. Referitor la critica vizând lipsa caracterului proporțional și adecvat al amenzilor contravenționale, reprezentatul Ministerului Public arată că modificarea limitelor legale ale acestor sancțiuni dă expresie scopului preventiv și disuasiv al sancțiunii, fiind menită a descuraja eventuale încălcări ale măsurilor dispuse pe perioada stării de urgență. Curtea Constituțională nu are rolul de legiuitor pozitiv, astfel că, în virtutea atribuțiilor sale constituționale, nu poate modifica dispozițiile legale criticate prin stabilirea unor alte limite de sancțiune. Pe de altă parte, în măsura în care, în aplicarea concretă a legii, se ajunge la o sancționare disproporționată în raport cu circumstanțele reale și personale ale cauzei, instanțele de judecată, învestite cu soluționarea plângerii împotriva procesului-verbal, în virtutea plenitudinii de competență, au posibilitatea să efectueze un control concret de proporționalitate asupra sancțiunii aplicate. În consecință, eventualele abuzuri din partea agenților constatatori la care face referire Avocatul Poporului vor putea fi sancționate de instanțele competente învestite cu plângerile formulate împotriva proceselor-verbale de contravenție, existând, așadar, suficiente garanții procedurale care sunt păstrate și pe durata stării de urgență.11. Cu privire la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2020 se apreciază că restrângerile instituite nu afectează drepturile fundamentale în substanța lor și nu le golesc de orice conținut juridic. Dimpotrivă, măsurile de restrângere a exercițiului unor drepturi fundamentale sunt luate cu respectarea dispozițiilor art. 53 din Constituție, care acceptă o atare posibilitate, pentru apărarea unor valori deosebit de importante, precum securitatea națională, ordinea și sănătatea publică. Legiuitorul delegat, acționând în limitele competenței sale constituționale, a reglementat pe durata stării de urgență condițiile de exercitare a unor drepturi și libertăți fundamentale. Această intervenție a Guvernului a fost determinată de o situație extraordinară cu caracter obiectiv, care periclita valori prevăzute de art. 53 alin. (1) din Constituție, astfel că apare ca necesară într-o societate democratică, fiind menită să protejeze viața și sănătatea cetățenilor. De asemenea, raportul de proporționalitate este păstrat, întrucât măsurile dispuse nu afectează substanța drepturilor fundamentale și au o durată limitată temporar.12. Sancțiunea contravențională complementară a confiscării bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenție este conformă art. 44 alin. (9) din Constituție, prin art. 28^4 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, introdus prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2020, legiuitorul delegat prevăzând că, în cazul anulării sau constatării nulității procesului-verbal de contravenție, instanța judecătorească dispune să se achite celui în drept o despăgubire care se stabilește în raport cu valoarea de circulație a bunurilor la momentul confiscării.13. Suspendarea aplicării normelor legale referitoare la transparența decizională și a dialogului social în cazul proiectelor de acte normative prin care se stabilesc măsuri aplicabile pe durata stării de asediu sau de urgență este considerată o măsură necesară, justificată de un scop legitim, prevenind eventualele întârzieri în dinamica procesului legislativ în contextul situației extraordinare care, prin ea însăși, reclamă adoptarea unor măsuri urgente, adaptate unei situații de fapt în continuă schimbare. De altfel, potrivit art. 31 alin. (3) din Constituție, dreptul la informație poate fi exercitat în anumite limite și nu trebuie să prejudicieze securitatea națională. Or, starea de urgență interesează tocmai valori care se circumscriu securității naționale și, potrivit dispozițiilor constituționale, rezidă într-o limită a exercitării dreptului, motiv pentru care și această critică este neîntemeiată.14. În ceea ce privește dreptul la muncă și protecție socială, reprezentatul Ministerului Public apreciază că autorul excepției nu indică în mod concret măsurile legislative care consideră că afectează substanța acestui drept, iar Curtea Constituțională nu se poate substitui autorului excepției, prin completarea motivării excepției de neconstituționalitate, care este, sub acest aspect, nemotivată.15. Magistratul-asistent-șef referă asupra faptului că la dosarul cauzei, în timpul ședinței publice de judecată, a fost depusă, prin intermediul Compartimentului grefă, registratură și arhivă al Curții Constituționale, o cerere de intervenție accesorie, transmisă, pe adresa oficială de e-mail a instanței, de domnul Marian Ștefănescu. Cererea de intervenție este formulată în temeiul art. 61 alin. (3) din Codul de procedură civilă, în sprijinul apărării argumentelor autorului excepției de neconstituționalitate.16. Președintele dă cuvântul reprezentantului Ministerului Public asupra cererii formulate. Procurorul solicită respingerea cererii de intervenție accesorie, arătând că procedura intervenției voluntare este aplicabilă doar în procesul civil, iar nu și în fața jurisdicției constituționale.17. Curtea, deliberând, respinge cererea de intervenție formulată, întrucât dispozițiile art. 61-67 din Codul de procedură civilă, referitoare la cererile voluntare de intervenție, sunt aplicabile doar în ceea ce privește procesul civil, iar nu și în fața Curții Constituționale, care își exercită atribuțiile potrivit unei proceduri jurisdicționale autonome.
    CURTEA,    având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:18. Cu Adresa nr. 6.786 din 16 aprilie 2020, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9,art. 14 lit. c^1)-f) și ale art. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, precum și a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, în ansamblul său. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. d) din Constituție și al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a fost înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 2.077 din 16 aprilie 2020 și constituie obiectul Dosarului nr. 522D/2020.19. În motivarea sesizării de neconstituționalitate, Avocatul Poporului formulează critici de neconstituționalitate extrinsecă și critici de neconstituționalitate intrinsecă în ceea ce privește dispozițiile normative cuprinse în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 și în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2020.20. Cu privire la prevederile art. 14 lit. c^1)-f) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, Avocatul Poporului apreciază că acestea sunt neconstituționale prin raportare la art. 1 alin. (4),art. 61 alin. (1),art. 53 alin. (1),art. 73,art. 115,art. 126 alin. (2),art. 129 și art. 131 alin. (2) din Constituție, întrucât permit Președintelui României să legifereze în domenii pentru care Legea fundamentală cere intervenția legiuitorului primar sau a celui delegat prin modificarea unor legi organice și prin restrângerea efectivă a exercițiului drepturilor omului. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a stabilit că legea, ca act juridic al Parlamentului, reglementează relații sociale generale, fiind, prin esența și finalitatea ei, constituțională, un act cu aplicabilitate generală. Prin definiție, legea, ca act juridic de putere, are caracter unilateral, dând expresie exclusiv voinței legiuitorului, ale cărei conținut și formă sunt determinate de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relații sociale și de specificul acestuia.21. Or, legea, în temeiul căreia legiuitorul constituant a stabilit că Președintele instituie starea de asediu sau starea de urgență (în concret, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999), trebuie să se afle într-un raport de conformitate cu Constituția și să fie armonizată cu litera și spiritul acesteia. În context, este obligatoriu ca Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 să cuprindă norme care să corespundă reglementărilor constituționale, pentru ca celelalte acte juridice emise de alte organe ale statului să se subordoneze din punctul de vedere al eficacității lor juridice, în exercitarea atribuțiilor constituționale.22. Conform normelor constituționale, Președintelui României, având, ca funcție de bază, funcția executivă, i se recunosc, în materie legislativă, doar atribuții în privința promulgării legilor, a dreptului de a cere, o singură dată, reexaminarea legii, a semnării legilor în vederea publicării lor în Monitorul Oficial al României, Partea I, a dreptului de a sesiza Curtea Constituțională în legătură cu neconstituționalitatea legilor, potrivit art. 146 lit. a), sau în legătură cu conflicte juridice de natura constituțională, potrivit art. 146 lit. e) din Constituție, fără ca prin aceasta să îi fie recunoscută atribuția de legiferare.23. În privința puterii legiuitoare, prevederile art. 61 alin. (1) din Constituție stabilesc că „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării“, iar competența de legiferare a acestuia cu privire la un anumit domeniu nu poate fi limitată dacă legea astfel adoptată respectă exigențele Legii fundamentale (Decizia nr. 308 din 28 martie 2012). Pe lângă monopolul legislativ al Parlamentului, Constituția, în art. 115, consacră delegarea legislativă, în virtutea căreia Guvernul poate emite ordonanțe simple [art. 115 alin. (1)-(3)] sau ordonanțe de urgență [art. 115 alin. (4)-(6)]. Astfel, transferul unor atribuții legislative către autoritatea executivă se realizează printr-un act de voință al Parlamentului ori pe cale constituțională, în situații extraordinare, și numai sub control parlamentar. Dar nici măcar prin delegarea legislativă excepțională, adică prin ordonanțe de urgență, Guvernul nu are voie să afecteze în sens negativ drepturile și libertățile constituționale, adică să restrângă exercițiul lor. Dacă legiuitorul constituant ar fi considerat că prin decret, ca act administrativ normativ, Președintele poate legifera în perioada stării de urgență sau de asediu, ar fi prevăzut în mod expres un tip de delegare legislativă, așa cum a reglementat-o în cazul celeilalte autorități executive, Guvernul.24. Mai mult, aceasta este rațiunea obligării Parlamentului, prin Constituție, să funcționeze pe toata durata declarării stării de asediu sau a stării de urgență, având posibilitatea de a legifera în orice domeniu, inclusiv în cel al restrângerii exercițiului unor drepturi și al unor libertăți, cu respectarea art. 53 din Constituție.25. Așa fiind, autorul excepției consideră că norma legală criticată este afectată de un viciu de neconstituționalitate de vreme ce a permis Președintelui României, organ al puterii executive, să edicteze norme care intră în competența legislativă a Parlamentului. Aceasta, cu atât mai mult cu cât prin Decretul Președintelui României nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României și prin Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgență pe teritoriul României au fost restrânse temporar, în mod expres, dar și implicit, o serie de drepturi: dreptul la libera circulație, dreptul la muncă, dreptul la învățătură, accesul liber la justiție, dreptul la grevă, dreptul la viață intimă, familială și privată, libertatea întrunirilor, dreptul la libera circulație, libertatea economică.26. În legătură cu restrângerea exercițiului unor drepturi la care face referire art. 14 lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, Avocatul Poporului susține că prevederile constituționale ale art. 53 sunt univoce: exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege. În ceea ce privește conceptul de „lege“, Curtea Constituțională a reținut că acesta are mai multe înțelesuri, în funcție de distincția ce operează între criteriul formal sau organic și cel material. Potrivit primului criteriu, legea se caracterizează ca fiind un act al autorității legiuitoare, ea identificându-se prin organul chemat să o adopte și prin procedura ce trebuie respectată în acest scop. Criteriul material are în vedere conținutul reglementării, definindu-se în considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relațiilor sociale reglementate. În ceea ce privește ordonanțele Guvernului, Curtea a reținut că, elaborând astfel de acte normative, organul administrativ exercită o competență prin atribuire care, prin natura ei, intră în sfera de competență legislativă a Parlamentului. Ca atare, rolul puterii legiuitoare nu poate fi deturnat prin posibilitatea oferită Președintelui de prevederile legale criticate de a edicta, prin decretul de instituire a stării de urgență sau a stării de asediu, dispoziții imperative privind modalitatea concretă de restrângere a drepturilor și a libertăților constituționale. Prin decretul de instituire a stării de urgență, act emis în temeiul puterii de stat, Președintele poate, cel mult, să organizeze executarea sau să execute în concret legea, și anume Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1991, deoarece decretul, în sine, nu poate avea caracteristicile unei legi, ca act emis de Parlament.27. Ca atare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 trebuia să reglementeze condițiile și procedura de urmat, cu respectarea cadrului constituțional care configurează atribuțiile Președintelui României în domeniul instituirii stării de asediu sau a stării de urgență, potrivit principiilor separației și echilibrului între puteri și al cooperării loiale între autoritățile publice, principii pe care, deopotrivă, toate autoritățile trebuie să le respecte în exercitarea atribuțiilor lor.28. Cu privire la dispozițiile art. 9 și art. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, autorul sesizării apreciază că acestea vin în contradicție cu prevederile art. 1 alin. (5) și ale art. 23 alin. (11) din Constituție.29. Astfel, în conținutul dispozițiilor art. 28 din Ordonanța de urgență nr. 1/1999, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2020, Guvernul nu a prevăzut vreo faptă contravențională care să poată fi sancționată, ci s-a limitat să reglementeze, în mod generic, că nerespectarea prevederilor art. 9 (care reglementează obligația conducătorilor autorităților publice, a celorlalte persoane juridice, precum și a persoanelor fizice de a respecta și de a aplica toate măsurile stabilite în ordonanța de urgență criticată, în actele normative conexe, precum și în ordonanțele militare sau în ordinele adoptate) constituie contravenție. Totodată, potrivit art. 24 lit. e) din ordonanța de urgență criticată, în conținutul unei ordonanțe militare nu se pot stabili fapte contravenționale, însă aceasta poate cuprinde regulile și măsurile speciale care se dispun în zona în care s-a instituit starea de asediu sau starea de urgență, precum și sancțiunile aplicabile în cazul nerespectării lor. De altfel, în privința sancțiunilor care ar putea fi aplicate pentru nesocotirea măsurilor dispuse prin ordonanțele militare, emitentul acestora s-a rezumat să prevadă că nerespectarea măsurilor prevăzute în acestea atrage răspunderea disciplinară, civilă, contravențională sau penală, în conformitate cu prevederile art. 27 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999.30. Este de remarcat că, prin formularea generică utilizată la art. 9, fapta contravențională nu este configurată prin lege, ci prin numeroase acte administrative de aplicare a legii (hotărâri ale Guvernului, ordonanțe militare, ordine și orice alte acte normative conexe) al căror obiect de reglementare vizează, în realitate, domenii distincte. Or, în ipoteza contravențiilor, legiuitorul trebuie să indice în mod clar și neechivoc obiectul material al acestora în chiar cuprinsul normei legale sau acesta trebuie să poată fi identificat cu ușurință prin trimiterea la un alt act normativ de rang egal cu care textul sancționator se află în conexiune, în vederea stabilirii existenței contravenției. Avocatul Poporului remarcă faptul că, în considerarea stării de urgență instituite, a fost emis un număr considerabil de acte normative conexe specifice stării de urgență, care cuprind măsuri în domenii variate (sănătate, economie, justiție), obligând atât agenții constatatori, cât și persoanele fizice/juridice să identifice într-un adevărat hățiș legislativ care sunt măsurile considerate de legiuitorul delegat ca fiind fapte contravenționale. Prin urmare, apreciază că art. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, cu modificările și completările ulterioare, este formulat într-un mod atât de general, încât normele legale sunt lipsite de previzibilitate și claritate, ceea ce determină imposibilitatea destinatarului legii de a-și stabili conduita de urmat, în lipsa unei descrieri riguroase a faptelor contravenționale. Norma criticată impune o obligație generală de a respecta anumite norme, fără a incrimina o faptă concretă, și stabilește sancțiuni contravenționale, fără a oferi minime criterii obiective în aplicarea acestora în mod diferențiat. Este evident că o asemenea manieră de reglementare nu înlătură elementele subiective sau discreționare ce pot interveni în momentul în care agentul constatator interpretează și aplică normele cuprinse în ordonanțele militare sau în celelalte acte normative. Practic, agentul constatator, trecând prin propriul filtru înțelegerea măsurilor dispuse, este pus în situația să aprecieze, în mod discreționar, dacă o anumită conduită a unei persoane fizice este sau nu contravenție, neavând la îndemână repere clare ce i-ar putea contura fapta contravențională. Astfel, textul legal criticat nu individualizează vreo faptă contravențională, deși cuantumul amenzilor contravenționale a fost majorat considerabil, fiind introduse și sancțiuni contravenționale complementare, ceea ce poate determina aplicarea unor sancțiuni disproporționate în raport cu gravitatea faptei.31. Avocatul Poporului consideră că pentru a fi respectată cerința de accesibilitate a legii, nu este suficientă îndeplinirea aspectului formal, care are în vedere aducerea la cunoștința publică a actelor normative de rang infraconstituțional și intrarea în vigoare a acestora, ci este necesar ca între actele normative care reglementează un anumit domeniu să existe atât o conexiune logică, pentru a da posibilitatea destinatarilor acestora să determine conținutul domeniului reglementat, cât și o corespondență sub aspectul forței lor juridice. Nu este, așadar, admisă o reglementare disparată a domeniului sau care să rezulte din coroborarea unor acte normative cu forță juridică diferită. În acest sens, trebuie avut în vedere faptul că aplicarea sancțiunilor contravenționale, respectiv sancționarea propriuzisă a subiectului de drept pentru nesocotirea normelor de drept contravențional, are loc potrivit unor principii, similar sancțiunilor de drept penal. Autorul sesizării susține că instanța constituțională a reținut, în jurisprudența sa, principiul legalității sancțiunilor contravenționale, principiul stabilirii unor sancțiuni contravenționale compatibile cu concepția moral-juridică a societății, principiul individualizării (personalizării și proporționalității) sancțiunilor contravenționale, principiul personalității sancțiunilor contravenționale și principiul unicității aplicării sancțiunilor contravenționale (ne bis in idem).32. Principiul legalității presupune existența unor norme de drept intern suficient de accesibile și în același timp precise și previzibile în aplicarea lor, astfel cum reiese din jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului (Hotărârea din 5 ianuarie 2000, pronunțată în Cauza Beyler împotriva Italiei, paragraful 109, și Hotărârea din 8 iulie 2008, pronunțată în Cauza Fener Rum Patrikligi împotriva Turciei, paragraful 70). Din această perspectivă, principiul legalității implică o obligație pozitivă a legiuitorului de a reglementa prin texte clare și precise. Cerința de claritate a legii vizează caracterul neechivoc al obiectului reglementării, cea de precizie se referă la exactitatea soluției legislative alese și la limbajul folosit, în timp ce previzibilitatea legii privește scopul și consecințele pe care le antrenează. De asemenea, potrivit principiului proporționalității, toate sancțiunile principale sau complementare aplicate contravenientului trebuie să fie dozate în funcție de gravitatea faptei (Decizia Curții Constituționale nr. 732 din 20 noiembrie 2018).33. Nerespectarea acestui principiu viciază și aplicarea sancțiunilor contravenționale, care trebuie realizată cu respectarea criteriilor prevăzute de art. 21 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, referitoare la limitele sancțiunilor, respectiv proporționalitatea sancțiunii cu gradul de pericol social al faptei, ținându-se seama de împrejurările în care fapta a fost comisă, de modul și mijloacele de săvârșire, scopul urmărit și urmarea produsă, circumstanțele personale ale contravenientului. Ca atare, la stabilirea proporționalității sancțiunii cu gradul de pericol social al faptei, agentul constatator care aplică sancțiunea trebuie să aibă în vedere atât criteriile enunțate, cât și alte criterii speciale, dacă este cazul.34. Date fiind coordonatele constituționale invocate și având în vedere importanța domeniului legiferat, Avocatul Poporului consideră că se impune o reglementare previzibilă, accesibilă și clară a faptelor de natură contravențională, dar și a sancțiunilor aferente.35. Cu privire la încălcarea prevederilor art. 23 alin. (11) din Constituție, prin răsturnarea sarcinii probei, autorul sesizării arată că, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat că procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției se bucură de prezumția de legalitate, însă atunci când este formulată o plângere împotriva acesteia este contestată chiar această prezumție. În considerentele Deciziei nr. 1.084 din 14 iulie 2011, Curtea a stabilit în mod neechivoc faptul că prezumția de veridicitate a procesului-verbal contravențional nu poate fi situată deasupra prezumției de nevinovăție în plan procesual în lipsa unui minim registru probatoriu pe care să se bazeze, neputând avea de plano valoare probantă absolută. Pe de altă parte, nici instanța europeană a drepturilor omului nu a oferit un remediu explicit pentru concilierea prezumțiilor, rezumându-se la a propune doar o soluție interpretativă, în sensul în care prezumția de nevinovăție, fiind una relativă, ar putea coexista cu alte prezumții relative, cu condiția ca utilizarea acestora din urmă să nu fie incompatibilă cu garanțiile dreptului la apărare, iar limitele rezonabile și principiul proporționalității să fie analizate de la caz la caz.36. Or, în lipsa definirii conținutului constitutiv și juridic al faptelor ce constituie contravenții, sub aspect probator, autorul excepției susține că este inversată sarcina probei, fiind prezumate a fi reale aspectele reținute în procesele-verbale de constatare a contravenției și urmând ca persoana fizică sau juridică să facă dovada contrară. Insuficienta descriere a faptei contravenționale nu permite persoanelor să realizeze o apărare eficientă în contradictoriu cu organul constatator, punându-le într-o situație de inferioritate față de organul administrativ, în ceea ce privește posibilitatea formulării de apărări pentru dovedirea nelegalității sau netemeiniciei constatărilor efectuate în cuprinsul procesului-verbal de contravenție. Această inversare a sarcinii probei nu are nicio justificare, chiar și pe perioada stării de urgență, existând riscul de a spori numărul abuzurilor, dar și a eventualelor tensiuni dintre cetățeni și autoritățile statutului competente să constatate contravențiile.37. În condițiile în care sancționarea contravențională a unei persoane este asimilată unei acuzații în materie penală, aceasta bucurându-se de toate garanțiile instituite în materie penală de art. 6 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, este obligatoriu ca toată această materie să fie caracterizată de mai multă rigurozitate, care să nu permită răsturnarea prezumției de nevinovăție. Or, în situația în care legiuitorul nu a dat dovadă de rigoare în stabilirea conținutului constitutiv al faptei contravenționale, vătămarea produsă contravenientului este de natură să împiedice identificarea faptei săvârșite, încadrarea în drept și sancțiunea aplicabilă, cu consecința imposibilității efectuării apărărilor în cadrul procesului judiciar. Astfel, contravenientului i se creează o situație cu mult mai grea decât aceea de care ar fi beneficiat într-un proces penal, prin încălcarea evidentă a unor garanții fundamentale ale dreptului la apărare, garanții recunoscute la nivel internațional.38. Cu privire la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2020, Avocatul Poporului susține că aceasta este neconstituțională, întrucât contravine prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție, respectiv cerinței constituționale care condiționează delegarea legislativă de respectarea interdicției privind afectarea drepturilor și a libertăților constituționale, precum și a interdicției adoptării unor măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. Textele criticate afectează art. 44,art. 41 și art. 31 din Constituție, referitoare la dreptul de proprietate privată, dreptul la muncă și protecția socială a muncii și dreptul la informație și vizează măsuri de trecere a bunurilor confiscate în proprietatea publică.39. Autorul sesizării apreciază că legiuitorul delegat nu a respectat caracterul adecvat și proporțional al măsurilor adoptate pe calea ordonanței de urgență. Astfel, având în vedere maniera de reglementare a faptelor contravenționale extrem de evazivă și generală, în lipsa unor repere clare și concise, agentul constatator va aplica atât sancțiunea contravențională principală a amenzii, al cărei cuantum a crescut considerabil (până la 20.000 lei pentru persoane fizice, și până la 70.000 lei, pentru persoane juridice), cât și sancțiunea contravențională complementară de confiscare a bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenție. Așadar, este evident că aplicarea cumulativă a celor două sancțiuni este de natură să afecteze în mod consistent și excesiv dreptul de proprietate al contravenientului.40. De asemenea, prevederile art. I pct. 5 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2020, prin care s-a introdus art. 33^1 în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, care suspendă aplicarea normelor legale referitoare la transparența decizională și dialogul social în cazul proiectelor de acte normative, prin care se stabilesc măsuri aplicabile pe durata stării de asediu sau a stării de urgență, aduc atingere dreptului la muncă și protecția socială a muncii și dreptului la informație, raportat la art. 53, prin nerespectarea cerinței de proporționalitate în restrângerea temporară a exercițiului unor drepturi.41. Din analiza preambulului Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2020 s-ar putea identifica drept scop al acestei măsuri faptul că „anumite proceduri care sunt parte din lanțul decizional, respectiv procedurile de transparență decizională în administrația publică și cele aferente dialogului social [...] sunt de natura a afecta rapiditatea cu care pot fi luate măsurile normative aplicabile pe durata stării instituite ori care sunt o consecință a instituirii acestei stări“. Or, de vreme ce scopul legiuitorului, constând în rapiditatea legiferării, poate fi atins prin reducerea termenelor prevăzute de procedurile de transparență decizională și cele aferente dialogului social, măsura înlăturării de la aplicare a normelor juridice este una excesivă, ducând la ruperea justului echilibru care trebuie să existe între drepturile și interesele în concurs, respectiv interesul statului de a lua măsurile necesare în vederea fluidizării și simplificării procedurilor, pe de o parte, și dreptul la muncă și protecția socială a muncii, precum și dreptul la informație, pe de altă parte. Mai mult, premisa oricărei reglementări, chiar și în perioada stării de urgență, trebuie să fie statul de drept, principiu care consacră o serie de garanții menite să asigure respectarea drepturilor și a libertăților cetățenilor, respectiv încadrarea autorităților publice în coordonatele dreptului.42. În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizarea a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere.43. Președintele Camerei Deputaților a transmis, cu Adresa nr. 2/2.700 din 24 aprilie 2020, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 2.153 din 24 aprilie 2020, punctul său de vedere cu privire la sesizarea de neconstituționalitate, prin care, reproducând în mare parte argumentele autorului sesizării, apreciază că aceasta este întemeiată.44. În ceea ce privește critica de neconstituționalitate adusă prevederilor art. 14 lit. c^1)-f) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 arată că art. 1 alin. (4) din Constituție instituie principiul separației și echilibrului puterilor în cadrul democrației constituționale, ceea ce presupune, pe de o parte, că niciuna dintre cele trei puteri nu poate interveni în activitatea celorlalte puteri, iar, pe de altă parte, presupune controlul prevăzut de lege asupra actelor emise de fiecare putere în parte (Decizia Curții Constituționale nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008).45. Legea în temeiul căreia Președintele României instituie starea de urgență este Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999. Aceasta trebuia să cuprindă o serie de dispoziții pentru ca actele juridice emise de organele statului în exercitarea atribuțiilor constituționale să se conformeze Legii fundamentale.46. Pe de altă parte, din cuprinsul art. 93 alin. (2) din Constituție, potrivit căruia „Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea stării de asediu sau a stării de urgență și funcționează pe toată durata acestora“, rezultă rolul esențial al Parlamentului în perioada stării de urgență. Această măsură constituie o garanție împotriva oricăror posibile excese sau abuzuri care sar face din partea executivului și, totodată, o continuitate în plan legislativ a Parlamentului ca unică autoritate legiuitoare a țării, deoarece există posibilitatea ca în astfel de momente să fie nevoie de luarea unor măsuri excepționale de restrângere a exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, iar acest lucru nu se poate face decât prin lege, conform art. 53 din Constituție.47. Având în vedere cele expuse, dar contrar acestora, Președintele României, organ al puterii executive, prin Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României și prin Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgență pe teritoriul României, a restrâns temporar libera circulație, dreptul la viață intimă, familială și privată, inviolabilitatea domiciliului, dreptul la învățătură, libertatea întrunirilor, dreptul la grevă, dreptul de proprietate privată, precum și libertatea economică, prin norme care intră în competența de legiferare a Parlamentului.48. În ceea ce privește ordonanțele Guvernului, președintele Camerei Deputaților arată că, prin Deciziile nr. 479 din 18 iunie 2015 și nr. 856 din 18 decembrie 2018, Curtea Constituțională a reținut că, elaborând astfel de acte normative, organul administrativ exercită o competență prin atribuire care, prin natura ei, intră în sfera de competență legislativă a Parlamentului. Prin urmare, ordonanța nu reprezintă o lege în sens formal, ci un act administrativ de domeniul legii, asimilat acesteia prin efectele pe care le produce, respectând, sub acest aspect, criteriul material.49. Cu privire la criticile aduse dispozițiilor art. 9 și art. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 se invocă jurisprudența Curții Constituționale (Decizia nr. 183 din 22 aprilie 2004), potrivit căreia „respectarea legilor este obligatorie, însă nu se poate pretinde unui subiect de drept să respecte o lege care nu este clară (vizând caracterul neechivoc al obiectului reglementării), precisă (cu referire la exactitatea soluției legislative alese și a limbajului folosit) și previzibilă (privind scopul și consecințele pe care le antrenează), întrucât acesta nu își poate adapta conduita în funcție de ipoteza normativă a legii“. De aceea, „una dintre cerințele principiului respectării legilor vizează calitatea actelor normative“. Așadar, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, respectiv să fie clar, precis și previzibil (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013, Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014).50. Analizând conținutul art. 9 și art. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, președintele Camerei Deputaților susține că este evidentă și de necontestat antinomia acestora cu prevederile art. 24 lit. e) din același act normativ. Această din urmă normă prevede că printr-o ordonanță militară nu se pot stabili fapte contravenționale, ci doar regulile și măsurile speciale care se dispun în zona în care s-a instituit starea de urgență, precum și sancțiunile aplicabile în cazul nerespectării acestora. Mai mult, în conformitate cu prevederile art. 3 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, actele normative prin care se stabilesc contravenții vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contravenții. În reglementarea contravențiilor, legiuitorul trebuie să indice în mod neechivoc obiectul material al acestora în chiar cuprinsul normei sau acesta trebuie să poată fi identificat cu ușurință prin trimiterea la un alt act normativ de rang egal cu care textul sancționator se află în conexiune, în vederea stabilirii existenței sau inexistenței contravenției.51. Or, art. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, cu modificările și completările ulterioare, este formulat într-un mod atât de general, încât normele legale sunt lipsite de previzibilitate și claritate, ceea ce determină imposibilitatea destinatarului normei juridice, și anume persoana care încălcă prevederile art. 9 din ordonanța de urgență, de ași stabili conduita de urmat, în lipsa unei descrieri riguroase a unei fapte contravenționale. Art. 9 și 28 impun o obligație generală de a respecta anumite norme, fără a incrimina o faptă concretă, și stabilesc sancțiuni contravenționale, care nu oferă minime criterii obiective în aplicarea lor diferențiată, încălcând principiul proporționalității.52. În consecință, prevederile supuse controlului constituționalității nu respectă exigențele constituționale care privesc calitatea legii, sub aspectul clarității, preciziei și previzibilității; ambiguitatea redacțională a normelor juridice supuse controlului de constituționalitate invocate în sesizare este evidentă, ceea ce determină serioase îndoieli cu privire la efectele pe care acestea le produc (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia Curții Constituționale nr. 619 din 11 octombrie 2016).53. Referitor la critica de neconstituționalitate adusă Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, în ansamblul său, prin afectarea drepturilor fundamentale cu încălcarea prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție, președintele Camerei Deputaților consideră că aceasta este întemeiată. Astfel, în ceea ce privește modificarea adusă prin ordonanță de urgență prevederilor art. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, cu privire la confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenție, ca sancțiune contravențională complementară, potrivit Deciziei Curții Constituționale nr. 197 din 9 aprilie 2019, se constată că măsura confiscării constituie o privare de proprietate, așadar, o preluare completă și definitivă a unui bun, titularul dreptului asupra acelui bun nemaiavând posibilitatea exercitării vreunuia dintre atributele conferite de dreptul pe care îl avea în patrimoniul său, iar nu o limitare a dreptului de proprietate. Din această perspectivă trebuie analizat dacă privarea de proprietate, prin aplicarea sancțiunii contravenționale complementare a confiscării, în lipsa reglementării unor criterii de individualizare a măsurii, are un scop legitim, este o măsură adecvată, este necesară și asigură un just echilibru între interesele în concurs. În context, prin jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut că art. 1 paragraful 2 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale reglementează trei condiții în care privarea de un bun nu reprezintă o încălcare a dreptului titularului asupra acelui bun, respectiv privarea să fie prevăzută de lege, adică de normele interne aplicabile în materie, să fie impusă de o cauză de utilitate publică și să fie conformă cu principiile generale ale dreptului internațional. Pe cale jurisprudențială, instanța de la Strasbourg a mai adăugat o condiție comună atât privării de proprietate, cât și limitărilor exercițiului acestui drept, respectiv că orice limitare trebuie să fie proporțională cu scopul avut în vedere prin instituirea ei. Astfel, cu valoare de principiu, s-a statuat că o privare de proprietate trebuie să fie prevăzută de lege, să urmărească o cauză de utilitate publică, să fie conformă normelor de drept intern și să respecte un raport de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul vizat. De asemenea, referitor la art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, în Hotărârea din 29 martie 2006, pronunțată în Cauza Scordino împotriva Italiei, precum și în Hotărârea din 10 aprilie 2012, pronunțată în Cauza Silickiene împotriva Lituaniei, că o ingerință în dreptul la respectarea bunurilor trebuie să asigure un just echilibru între exigențele interesului general al comunității și cele de protecție a drepturilor fundamentale ale individului. În acord cu jurisprudența instanței europene, Curtea Constituțională a statuat că o privare de proprietate trebuie să fie prevăzută de lege, să urmărească un scop legitim și să respecte un raport de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul vizat (a se vedea deciziile Curții Constituționale nr. 691 din 11 septembrie 2007 și nr. 725 din 6 decembrie 2016). Or, în atare context, prin Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012 Curtea Constituțională a statuat că astfel de reglementări trebuie să se facă prin lege organică, adoptată în cadrul dezbaterilor parlamentare, cu respectarea interdicției prevăzute la art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală.54. În ceea ce privește completarea adusă Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/1999, prin introducerea art. 33^1, referitor la neaplicarea, pe perioada stării de asediu sau a stării de urgență, a normelor legale referitoare la transparența decizională și dialogul social în cazul proiectelor de acte normative prin care se stabilesc măsuri aplicabile pe durata acestor stări ori care sunt o consecință a instituirii acestora, președintele Camerei Deputaților consideră că afectează nemijlocit exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale prevăzute de Constituție, precum dreptul la informație (informarea persoanelor asupra problemelor de interes public care urmează să fie dezbătute de autoritățile administrației publice centrale și locale, precum și asupra proiectelor de acte normative), dreptul la muncă și protecția socială a muncii (negocierile colective, contractele de muncă, conflictele de muncă, medierea și arbitrajul acestora, greva). Or, în privința condiției instituite prin art. 115 alin. (6) din Constituție, referitor la interzicerea afectării prin ordonanță de urgență a drepturilor, libertăților și îndatoririlor prevăzute de Constituție, Curtea Constituțională, în jurisprudența sa, a reținut că atunci când obiectul de reglementare al unei ordonanțe de urgență îl reprezintă drepturi, libertăți sau îndatoriri fundamentale, intervenția legiuitorului delegat trebuie să fie în sensul neafectării acestor drepturi, al instituirii unui regim juridic care să permită exercitarea plenară a tuturor atributelor acestor drepturi.55. Prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, Curtea Constituțională a stabilit înțelesul constituțional al verbului „a afecta“, statuând că sensul juridic al noțiunii, sub diferitele sale nuanțe, este: „a suprima“, „a aduce atingere“, „a prejudicia“, „a vătăma“, „a leza“, „a antrena consecințe negative“. Astfel, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, din interpretarea art. 115 alin. (6) din Constituție, în domeniul reglementării drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale nu pot fi adoptate ordonanțe de urgență, dacă prin reglementările pe care le conțin „afectează“ sau au „consecințe negative“ asupra acestora, așa cum este cazul situației de față. Or, premisa de la care trebuie să plecăm este aceea că statul de drept, chiar și în perioada stării de urgență, consacră o serie de garanții menite să asigure respectarea drepturilor și a libertăților cetățenilor, respectiv încadrarea autorităților publice în coordonatele dreptului. Exigențele statului de drept impun ca garanțiile juridice ale drepturilor prevăzute de Legea fundamentală în beneficiul cetățenilor să fie utilizate potrivit scopului pentru care au fost instituite.56. Luând în considerare concluziile enunțate și în acord cu jurisprudența Curții Constituționale, președintele Camerei Deputaților apreciază că nu mai este necesară analizarea celorlalte critici de neconstituționalitate aduse Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, întrucât viciul de neconstituționalitate care afectează actul normativ în ansamblul său nu permite deslușirea exactă și neechivocă a conținutului supus controlului de constituționalitate (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 619 din 11 octombrie 2016). Analiza celorlalte critici de neconstituționalitate ar presupune atribuirea unui înțeles normelor pe care actul normativ le cuprinde, înțeles dificil de identificat în cazul unei reglementări lacunare și confuze.57. Guvernul a transmis punctul său de vedere, prin Adresa nr. 5/2004/2020, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 2.211 din 28 aprilie 2020. În ceea ce privește critica referitoare la prevederile art. 14 lit. c^1)-f) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, arată că un decret prezidențial, emis în condițiile art. 93 din Constituție, conține, prin firea lucrurilor, norme juridice destinate să reglementeze raporturile juridice din societate în situații de criză ce impun măsuri excepționale, determinate de apariția unor pericole grave la adresa valorilor fundamentale ale statului, protejate constituțional. Prin intermediul acestor norme juridice se prescriu anumite conduite (de a da, a face sau a nu face ceva), care trebuie adoptate în anumite împrejurări (acestea reprezentând ipoteza normei) și care, dacă sunt nesocotite, vor fi aduse la îndeplinire prin apel la forța coercitivă a statului, prin intermediul sancțiunilor juridice. Acceptarea opiniei autorului sesizării, conform căreia art. 14 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 trebuia să se rezume la prevederile cuprinse la lit. a)-c), respectiv să reducă conținutul decretului prezidențial la cuprinderea motivelor care au impus instituirea stării de asediu sau a stării de urgență [lit. a)], a zonei în care se instituie aceasta [lit. b)] și a perioadei pentru care se instituie starea de asediu sau starea de urgență, ar însemna golirea de conținutul său normativ, respectiv transformarea decretului într-un act juridic individual. Or, autorul sesizării susține, în considerațiunile sale, caracterul de act administrativ normativ al decretului vizat de art. 93 din Constituție, aspect ce pune în discuție o cunoaștere precară a teoriei normei juridice, argumentele autorului devenind contradictorii între ele însele.58. Conform art. 100 alin. (2) din Constituție, decretul emis de Președintele României în considerarea art. 93 din Constituție se contrasemnează de către prim-ministru. Contrasemnătura prim-ministrului nu este o operațiune a procedurii administrative, ci un fapt juridic ce face incident controlul parlamentar asupra celor doi șefi ai executivului, direct asupra Guvernului prin primministru și indirect asupra Președintelui. Controlul parlamentar rezultă expres și din dispozițiile art. 93 din Constituție, căci Președintele instituie starea de asediu sau starea de urgență, solicitând Parlamentului încuviințarea măsurilor adoptate, în cel mult 5 zile de la luarea acestora, Parlamentul convocându-se de drept, dacă nu se află în sesiune, în cel mult 48 de ore de la instituirea stării excepționale, urmând a funcționa pe toată durata acesteia, tocmai pentru a cenzura posibile acte ale executivului emise în timpul stărilor instituite prin decret, inclusiv pentru a încuviința încetarea măsurii, în cazul înlăturării situațiilor de pericol înainte de expirarea termenului stabilit.59. Totodată, se impune a se observa că Legea fundamentală conferă Președintelui dreptul de a institui măsurile excepționale vizate de art. 93 doar „potrivit legii“, iar nu în mod arbitrar. În acest context, controlul parlamentar este esențial și se poate activa în toate ipotezele în care Președintele ar dispune prin decret măsuri sau ar prescrie obligații, conduite, altele decât cele prevăzute în actul normativ care reglementează regimul stării de asediu sau al stării de urgență, respectiv în contradicție cu cele prevăzute în actul normativ. Sintagma „instituie, potrivit legii“ din cuprinsul art. 93 alin. (1) din Constituție demonstrează faptul că intenția legiuitorului constituant nu a fost aceea de a conferi Președintelui o prerogativă formală, lipsită de conținut, ci, prin trimiterea la lege - care nu poate fi decât legea organică ce reglementează regimul general al stării de urgență - aceea de a se institui o ordine juridică cu caracter derogatoriu, în plenitudinea sa. O interpretare contrară ar conduce la lipsa chiar a finalității instituirii unor astfel de măsuri excepționale, și anume posibilitatea luării unor măsuri imediate, necesare pentru înlăturarea, limitarea consecințelor unor pericole grave pentru valorile fundamentale ale statului român, reglementate constituțional. Așadar, instituirea unei măsuri extraordinare prin decret prezidențial presupune instituirea unui întreg regim juridic aplicabil, și nu o simplă sau formală declarare a existenței stării de urgență sau a stării de asediu.60. Marja de apreciere a Președintelui nu poate fi denaturată prin exercitarea unei competențe a altei autorități publice, care să afecteze echilibrul și să reconfigureze, în mod implicit, competențele constituționale ale acestora. Parlamentul poate să încuviințeze măsura instituită sau poate să o respingă. Art. 93 este plasat în capitolul II al titlului III din Constituție ce reglementează cu privire la Președintele României, imediat după atribuțiile în domeniul apărării, tocmai pentru a sublinia legătura indisolubilă între exercitarea acestei atribuții și a celor pe care le exercită în calitate de comandant al forțelor armate (art. 92 din Constituție).61. Rațiunea dispozițiilor legale criticate stă în specificul situațiilor excepționale care le reclamă, previzionate fiind de însăși Legea fundamentală, care a plasat art. 93 sub denumirea marginală „Măsuri excepționale“, pe de o parte, iar, pe de altă parte, de către legiuitor, acesta definind riguros starea de asediu și starea de urgență. Aceeași rațiune stă și la baza restrângerii exercițiului unor drepturi și al unor libertăți fundamentale pe durata stării de asediu sau a stării de urgență, cu excepțiile instituite, prin Legea nr. 453/2004. În absența restrângerii exercițiului unor drepturi/libertăți, în condițiile fixate prin lege, măsurile reclamate de situațiile excepționale vizate nu ar putea fi implementate (având în vedere, uneori, chiar natura, specificul acestora), iar scopul instituirii stărilor avute în vedere ar fi compromis. Din această perspectivă, Guvernul apreciază că criticile aduse art. 14 lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 sunt neîntemeiate, exigențele art. 53 din Constituție fiind satisfăcute.62. Guvernul subliniază că și în ipoteza în care ar fi luată în considerare legea stricto sensu, Curtea Constituțională a statuat, cu referire la dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție, că ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă „afectează“, dacă au consecințe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin, caz în care Guvernul partajează competența de legiferare cu Parlamentul, fiind ținut însă de obligația de a motiva în conținutul actului normativ existența unei situații extraordinare, a cărei reglementare nu poate fi amânată, precum și urgența reglementării (deciziile nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008 și nr. 150 din 12 martie 2020), exigență întrunită în cazul de față.63. Cât privește art. 14 lit. e) și lit. f) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, Guvernul constată că autorul sesizării nu aduce nicio critică, nefăcând referire la aceste norme, iar referitor la invocarea art. 126 alin. (2),art. 129 și art. 131 alin. (2) din Constituție, precizează că Avocatul Poporului nu motivează în niciun fel încălcarea acestor dispoziții constituționale, motiv pentru care acestea nu au relevanță pentru speța în cauză.64. În ceea ce privește critica referitoare la dispozițiile art. 9 și art. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, Guvernul apreciază că acestea sunt fără echivoc, respectând întocmai normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000, norme care permit calificarea unor fapte ca fiind contravenții, prin raportare la un alt articol din același act normativ sau dintr-un alt act normativ, care le vizează conținutul. Aceleași norme de tehnică legislativă, în ipoteza în care legiuitorul a imaginat o singură sancțiune (precum amenda contravențională și în aceleași limite, ca în cazul de față), permit și chiar obligă la construcția unui text (articol) de sine stătător în care să fie prevăzută sancțiunea unică pentru diverse conduite ilicite, prevăzute distinct în multiple norme ale aceluiași act normativ sau ale unor acte normative conexe sau derivate. Din această perspectivă, trimiterea la art. 9 răspunde exigențelor tehnicii legislative. Ar fi de neimaginat ca în cuprinsul aceluiași act normativ încălcarea fiecărei obligații sau măsuri instituite prin legislația emisă în contextul stării de urgență sau de asediu să fie urmată de o operațiune de conceptualizare a conduitei ilicite, constând în neaplicarea măsurii respective sau încălcarea obligației astfel instituite, urmată mai apoi de prevederea uneia și aceleiași sancțiuni contravenționale pentru fiecare contravenție astfel reglementată. De altfel, este practic imposibil să se determine în concret în actul normativ primar privind regimul general al stării de urgență care vor fi măsurile ce pot fi luate în fiecare caz în parte, căci măsurile luate de autorități în perioada stării de urgență sunt nu doar multiple [a se vedea art. 20 lit. a)-o) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999], ci și diferite, atât în ceea ce privește conținutul acestora, cât și în ceea ce privește intensitatea acestora. În concret, decretele Președintelui României nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență și nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgență cuprind anexa 1 cu măsurile concrete ce sunt dispuse în diferite domenii de activitate și anexa 2 cu măsurile ce pot fi dispuse în mod gradual de către autoritățile învestite prin decret să ia aceste măsuri.65. De aceea, Guvernul apreciază că problema legii aplicabile, ridicată de autorul sesizării, nu reprezintă o problemă de constituționalitate, rezolvarea ei intrând în atributul instanței de judecată, care o va evalua inclusiv prin analiza raportului dintre norma generală și norma specială, în condițiile dreptului material aplicabil și ale Codului de procedură civilă. Mai mult, din perspectiva respectării exigențelor de constituționalitate invocate, consideră că dispozițiile criticate respectă inclusiv dispozițiile legii-cadru în materie de contravenții, respectiv Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.66. Nici evocarea dispozițiilor art. 24 lit. e) nu este de natură să susțină vreo neclaritate a textelor criticate, întrucât dispozițiile art. 27 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 prevăd, asemenea multor acte normative din același registru, că nerespectarea dispozițiilor cuprinse în actul normativ în discuție atrage răspunderea disciplinară, civilă, contravențională sau penală, după caz, în timp ce dispozițiile art. 24 lit. e), reglementând conținutul ordonanței militare și al ordinului, prevăd că acestea cuprind și „regulile și măsurile speciale care se dispun în zona în care s-a instituit starea de asediu sau starea de urgență, precum și sancțiunile aplicabile în cazul nerespectării acestora“. Se observă că textul nu individualizează natura sancțiunilor, fiind în corelație cu dispozițiile art. 27 și celelalte norme din actul normativ care vizează expres sancțiunile contravenționale principale și complementare, cu precizarea că acestea din urmă, ca regulă, sunt prevăzute prin acte de tipul celor vizate de art. 24 din ordonanța de urgență criticată.67. Având în vedere aceste argumente, Guvernul susține că norma rezultată din coroborarea art. 9 cu art. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 este redactată cu suficientă precizie astfel încât aceasta să poată fi cunoscută de destinatarul său, critica privind lipsa sa de previzibilitate nefiind întemeiată.68. Relativ la lipsa de accesibilitate a normelor în raport cu destinatarii acestora, critica nu este întemeiată, căci ab initio normele elaborate în timpul stării de asediu sau de urgență se bucură de o popularizare deosebită, expres reglementată prin lege.69. Cât privește critica referitoare la răsturnarea sarcinii probei, Guvernul arată că aceasta nu este pertinentă din perspectiva dispoziției constituționale reclamate, întrucât nicio normă din ordonanța criticată nu atribuie o forță probantă absolută procesului-verbal de constatare a contravenției și nici nu exclude prezumția de nevinovăție.70. Cu privire la neconstituționalitatea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2020 din perspectiva art. 115 alin. (6) din Constituție, Guvernul apreciază că autorul sesizării nu aduce argumente din care să rezulte maniera în care Guvernul a afectat regimul drepturilor fundamentale prevăzute în art. 31,art. 41 și art. 44 din Constituție, referirile fiind vagi sau chiar inexistente. Relativ la pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 44 din Constituție, constând în aceea că prin ordonanță s-a prevăzut confiscarea de bunuri, arată că normele criticate nu ridică probleme de constituționalitate din perspectiva normei constituționale indicate, întrucât această normă nu se activează în ipoteza în care lipsirea de proprietate este o consecință a săvârșirii unei fapte penale sau contravenționale, exigențele constituționale și legale, atât cele de ordin juridic, cât și cele de ordin valoric, moral impunând deposedarea făptuitorului de bunurile destinate, folosite sau rezultate din săvârșirea de infracțiuni sau contravenții. Mai mult, trecerea lor silită în proprietatea statului, prin derogare de la dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 14/2007 pentru reglementarea modului și condițiilor de valorificare a bunurilor intrate, potrivit legii, în proprietatea privată a statului, vizează exclusiv bunurile cuprinse în necesarul de bunuri în stare de asediu sau în stare de urgență. Actul normativ oferă și garanțiile corespunzătoare evitării unor abuzuri, sens în care sunt evocate prevederile alin. (2) al art. 28^2, respectiv art. 28^4 alin. (2). Prin urmare, nu se pune problema lipsei de proporționalitate a măsurilor vizate, proprietarul nefiind lipsit de dreptul său, ci de bun, obiect al dreptului său de proprietate, tocmai din cauza conduitei contrare legii pe care a adoptat-o și luându-se în considerare natura bunului în contextul trecerii acestuia în proprietatea statului.71. Relativ la dispozițiile cuprinse în art. 31 și art. 41 din Constituție, evocate în cuprinsul sesizării, Guvernul susține că acestea nu sunt incidente în cauză. Astfel, conform dispozițiilor art. 33^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, normele referitoare la procedurile de transparență decizională în administrația publică și dialogul social se vor aplica doar pe perioada stării de urgență, respectiv de asediu (limitate și acestea în timp, la rândul lor) și numai în cazul proiectelor de acte normative prin care se stabilesc măsuri aplicabile pe durata stării de asediu sau de urgență ori care sunt o consecință a instituirii acestor stări. Asemenea dispoziții nu au fost scoase din fondul legislativ, ordonanța de urgență a Guvernului vizând doar unele proceduri care se interpun în lanțul decizional, fiind de natură să blocheze adoptarea rapidă a deciziilor impuse de situațiile excepționale care justifică instituirea stării de asediu sau de urgență, rațiunea normei fiind justificată în expunerea de motive la actul normativ. Legiuitorul poate excepta de la regulile transparenței decizionale adoptarea unor acte normative care presupun protejarea imediată a unui interes public. Or, starea de urgență presupune prin ea însăși adoptarea unor măsuri excepționale care se instituie în cazuri determinate de apariția unor pericole grave la adresa apărării țării și securității naționale, a democrației constituționale ori pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor unor dezastre, conform art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999.72. În ceea ce privește încălcarea dreptului la muncă, Guvernul precizează că art. 41 din Constituție nu este incident, având în vedere că procedura de elaborare a actelor normative presupune parcurgerea unor etape de către autoritățile și instituțiile publice cu competențe normative, una dintre aceste etape fiind obținerea avizului Consiliului Economic și Social. Or, aceasta este o obligație ce revine unei autorități publice, fără să fie incident vreun drept cetățenesc fundamental.73. În concluzie, Guvernul apreciază că sesizarea formulată nu este întemeiată nici din perspectiva aspectelor mai sus evocate, Guvernul acționând cu respectarea dispozițiilor art. 115 alin. (6), cu referire la art. 53 din Constituție, măsurile dispuse fiind adecvate, necesare și proporționale în raport cu evoluția situației epidemiologice, evoluția riscului de sănătate publică pentru perioada imediat următoare emiterii ordonanței, luând în considerare și împrejurarea că nerespectarea/neaplicarea măsurilor dispuse prin ordonanța privind regimul juridic al stării de asediu sau al stării de urgență, prin actele normative conexe, prin ordonanțe militare și ordine, este de natură să pună în pericol grav dreptul la viață și dreptul la sănătate, contribuind la zădărnicirea eforturilor autorităților competente în combaterea răspândirii coronavirusului.74. Președintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.75. La dosarul cauzei au fost depuse două memorii din partea S.C.A. Piperea și Asociații și din partea doamnei Monica-Nicoleta Petruț, formulate în calitate de amicus curiae, prin care se susțin criticile de neconstituționalitate formulate de Avocatul Poporului.
    CURTEA,    examinând actul de sesizare, punctele de vedere ale președintelui Camerei Deputaților și Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile reprezentantului autorului excepției de neconstituționalitate, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:76. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.77. Din analiza actului de sesizare a Curții Constituționale rezultă că obiect al excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile